Die Zukunft der Bauleitung
Wie digitale Lösungen das Bauleitungswesen 2023 und darüber hinaus verändern werden
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PPP-Projekte sind umstritten. Doch worauf kommt es beim PPP-Modell (Public Private Partnership) bzw. ÖPP (Öffentlich Private Partnerschaft) an? Wir werfen einen Blick auf die Hintergründe und zeigen die Vor- und Nachteile auf.
Seit Jahren kämpfen viele Städte und Gemeinden gegen ihre Schulden. Doch im Sinne des Wirtschaftswachstums und der zukünftigen Stadtentwicklung sind Regierungen praktisch zum Ausgeben verdammt. Aus dieser Not wanderte in der Vergangenheit ihr Blick oft auf den privaten Sektor, wo eine Art „Rundum-Sorglos-Paket“ zu warten schien. Gemeint sind PPP-Projekte. Eine öffentlich-private Partnerschaft ist ein Vertrag zwischen einer Regierungsbehörde und einer privaten Einrichtung. Das Ziel: Einen öffentlichen Nutzen zu erbringen, sei es in Form einer Dienstleistung oder eines Vermögenswertes.
Öffentlich-private Partnerschaften sind in der Regel langfristig und beziehen große Unternehmen aus der Privatwirtschaft mit ein. Meist in Verbindung mit riesigen Infrastrukturprojekten wird dieses Finanzierungsmodell vermehrt angewendet. Als Verkaufsargument gilt, den öffentlichen Auftraggeber zu entlasten, indem der private Partner einerseits die Finanzierung übernimmt und ihm andererseits sämtliche Risiken abnimmt. Dieser bezahlt mit seinem Geld öffentliche Aufgaben wie Schulsanierungen oder den Bau von Autobahnen und kassiert dafür Miete oder Maut. In Wahrheit ein cleveres Geschäft, vorausgesetzt auf den privaten Partner ist Verlass.
PPP-Projekte werden aus der Not geboren
Eines der ersten Länder, die die beworbenen Vorteile des modernen PPP-Modells für sich nutzen wollte, war 1992 das Vereinigte Königreich zur notwendigen Errichtung von Krankenhäusern.
Die erhofften Vorteile von PPP-Projekten:
- Realisierung von Großprojekten, ohne die öffentlichen Schulden erhöhen oder die Steuern anheben zu müssen.
- Betriebs- und Projektumsetzungsrisiken werden von der Regierung auf den privaten Teilnehmer übertragen, welcher in der Regel mehr Erfahrung in der Kostendämpfung hat.
- Der ROI ist höher als bei Projekten aus rein staatlicher oder rein privater Initiative.
- Schnellere Projektabschlüsse und weniger Nachtragskosten aus Eigeninteresse des privaten Partners an einem positiven Projektabschluss.
- Innovative Design- und Finanzierungsansätze werden verfügbar, wenn beide Einheiten zusammenarbeiten.
- Die effizientere Projektabwicklung entlastet das öffentliche Haushaltsbudget. Staatliche Mittel können somit in andere wichtige sozioökonomische Bereiche umgeleitet werden.
Äußerst attraktive Vorteile, welche auch die Briten für sich nutzen wollten. Angebote aus dem privaten Sektor strömten rein, in welchen die Bewerber für die Finanzierung, den Entwurf, den Bau und den Betrieb der neuen Krankenhäuser selbst aufkamen. Eine Bedingung war, dass ihnen der Aufwand über die nächsten 35 Jahre zurückgezahlt wird. Die größere Sache jedoch war, dass das Projekt in der finanziellen Bilanz der Regierung nicht sonderlich aufschien. Schließlich kam der größte Teil des Geldes vom privaten Partner. Das PPP-Modell erlaubte Regierungen all diese benötigten Krankenhäuser zu bauen, ohne den Schuldenberg sofort vergrößern zu müssen. Gleichzeitig erhielten sie für die rasche Eröffnung der neuen Krankenhäuser politische Anerkennung.
Doch der Schein trügte. Es wurden zwar keine großen Schulden auf einmal gemacht, dafür aber in die Zukunft verschoben. Schließlich mussten die getätigten Aufwände beglichen werden. Die Rechnung wurde über die nächsten Jahrzehnte aus den Einnahmen der Krankenhäuser beglichen. Das machte dieses Unterfangen zu einer langfristigen Verpflichtung auf Kosten der Krankenhäuser. Erst am Ende geht in solchen Fällen das Eigentum an den Betreiber über. In einigen Fällen gibt es sogar Laufzeiten von bis zu 60 Jahren.
Spuren des Scheiterns – Die Kritik am PPP-Modell wächst
Staatlich errichtete Großprojekte wie der Ausbau der A1 oder der Freizeitpark der Stadt Leimen in Baden-Württemberg wurden in den Medien zu Desastern ernannt und waren ein gefundenes Fressen für PPP Gegner.
- So war etwa beim Ausbau der A1 die ÖPP-Variante nicht, wie das Bundesverkehrsministerium behauptete, um rund 40 Prozent günstiger als die konventionelle Finanzierung, sondern um 28 Prozent teurer, wie der Bundesrechnungshof konstatierte. Mit dem zwischendurch insolvent gegangenen Betreiber gibt es bis heute ein gerichtliches Streitverfahren mit dem Bund.
- Beim Warnow-Tunnel in Rostock und beim Trave-Tunnel in Lübeck erwies sich die Kalkulation der Investoren als geschönt; deshalb wurden die Laufzeiten der Verträge von 30 auf 40 bzw. 50 Jahre erhöht, sodass Einwohner und andere Autofahrer länger Maut zahlen müssen und das Eigentum an den Tunnels erst später als vereinbart an die Kommunen übergeht.
- Beim Freizeit- und Badepark der Stadt Leimen musste die öffentliche Hand die Verpflichtungen des Investors übernehmen und mit Verlust neu beginnen.
Das regt vor allem die involvierten Subunternehmer auf, die meist mehrere Projekte gleichzeitig zu balancieren haben. Bei Stillständen werden Arbeiter zeitweilig arbeitslos. Ihnen werden tausende von Euros geschuldet. Jeder Tag des Stillstandes schmerzt finanziell und sorgt für Unruhe innerhalb der Baubranche.
Elbphilharmonie Hamburg: Ein Prestigefall für die Justiz
Die Hamburger Elbphilharmonie ist ein Konzerthaus und Hotel in Hamburg. Das Projekt umfasste den Umbau des Kaispeichers A (eine bestehende Lagerhalle) in einen Veranstaltungsort für Kunst und Kultur. Der Konzertsaal sollte mit einer 2 Millionen Euro teuren Hightech-Orgel aus 4 765 Pfeifen ausgestattet werden.
Das Konzerthaus verfügt über zwei Konzertsäle mit einer Kapazität von 2.100 bzw. 550 Plätzen. Der größere der beiden Säle ist einer der modernsten und bekanntesten Konzertsäle der Welt und das Zuhause der Hamburger Philharmoniker. Das Hotel, das sich in den obersten Etagen des Gebäudes befindet, bietet einen Panoramablick auf die Stadt und den Hafen.
Das Projekt wurde in den Medien stark kritisiert:
- Es wurde ein Jahrzehnt nach der Grundsteinlegung mit sechs Jahren Verspätung und einer Budgetüberschreitung von 600 Millionen Euro fertiggestellt.
- Die geschätzten Kosten für das Projekt beliefen sich 2005 auf 186 Mio. €, jetzt wird mit Gesamtkosten von rund 800 Mio. € gerechnet, die von den deutschen Steuerzahlern zu tragen sind.
- Die Kostenüberschreitung wird auf eine schlechte Planung zu Beginn des Projekts, unrealistische Angebote des Bauunternehmens und die Nichteinhaltung des Zeitplans durch die Architekten zurückgeführt.
- Die Staatsanwaltschaft hat zudem ermittelt, ob es im Rahmen der Kostenexplosion Anhaltspunkte für Straftaten gab.
- Viele Musiker sowie Besucher haben sich über die schlechte Akustik in der Halle beschwert.
Trotz all den Hürden ist die Elbphilharmonie zu einer wichtigen kulturellen und touristischen Attraktion in Hamburg geworden.
Berlin Brandenburg Airport – ein jahrzehntelanges notorisches Negativbeispiel
Der Flughafen Berlin Brandenburg, auch bekannt als Willy-Brandt-Flughafen, war ein großes öffentlich-privates Partnerschaftsprojekt in Deutschland, das während seiner Entwicklung und seines Baus mit zahlreichen Herausforderungen zu kämpfen hatte. Das Projekt war ursprünglich als Ersatz für die Flughäfen Berlin Tegel und Berlin Schönefeld geplant, die an ihrer Kapazitätsgrenze arbeiteten und nur begrenztes Erweiterungspotenzial hatten.
Der Flughafen wurde als PPP zwischen dem Bund und diversen Privatunternehmen geplant, wobei der Bund für die Bereitstellung des Geländes und der Infrastruktur und der private Sektor für die Finanzierung, die Planung und den Bau des Flughafens verantwortlich war. Der Privatsektor umfasste ein Konsortium von Privatunternehmen, darunter Bauunternehmen, Ingenieurbüros und Finanzinvestoren. Bei dem Projekt kam es jedoch zu zahlreichen Verzögerungen und Kostenüberschreitungen aufgrund von Problemen bei der Planung, dem Bau und der Verwaltung des Projekts.
Eine der größten Herausforderungen bei dem Projekt war die Entscheidung für ein neues, noch nicht erprobtes Gepäckabfertigungssystem, das sich als unzuverlässig erwies und erhebliche Änderungen erforderte. Dies führte zu Verzögerungen und Kostenüberschreitungen, so dass der Flughafen nicht wie geplant im Jahr 2012 eröffnet werden konnte.
Darüber hinaus gab es Probleme bei der Verwaltung des Projekts, darunter Konflikte zwischen der Regierung und privaten Investoren sowie Probleme bei der Kommunikation und Koordination zwischen den verschiedenen beteiligten Parteien. Diese Probleme trugen zu den Verzögerungen und Kostenüberschreitungen bei, und der Eröffnungstermin des Flughafens wurde wiederholt verschoben.
Trotz dieser Herausforderungen wurde der Flughafen Berlin Brandenburg nach mehr als einem Jahrzehnt der Verzögerungen und Kostenüberschreitungen schließlich im Jahr 2020 eröffnet. Er wird nun als staatliches Projekt betrieben und wird für sein modernes Design und seine Einrichtungen gelobt. Die Herausforderungen, mit denen das Projekt während seiner Entwicklung konfrontiert war, dienen jedoch als abschreckendes Beispiel für den Einsatz von PPP bei Infrastrukturprojekten.
Erfolgreiche PPP-Projekte
Währen es an Negativbeispielen definitive nicht mangelt, gibt es auch erfolgreiche PPP-Projekte, die den Mehrwert eines gut koordinierten PPP-Projekts deutlich machen:
Die Autostadt in Wolfsburg
Die Autostadt ist ein Auto-Themenpark in Wolfsburg, Deutschland, der im Rahmen einer öffentlich-privaten Partnerschaft zwischen Volkswagen (das in Wolfsburg zuhause ist) und dem Land Niedersachsen entwickelt wurde. Der Park bietet Automuseen, Fahrerlebnisse und ein Hotel und zieht jedes Jahr Millionen Besucher an.
Er wurde zu einem neuen touristischen Anziehungspunkt entwickelt und sollte den Ruf der Stadt als Zentrum der Automobilindustrie stärken. Volkswagen stellte die Finanzierung und das Know-how für das Projekt zur Verfügung, während das Land Niedersachsen das Grundstück und die Infrastruktur bereitstellte. Das Projekt sollte die Produkte von Volkswagen präsentieren und die Marke des Unternehmens fördern und gleichzeitig eine neue wirtschaftliche Entwicklungschance für die Region bieten.
Die Autostadt gilt als Erfolg, sowohl im Hinblick auf ihre finanzielle Leistung als auch auf ihre Auswirkungen auf die Region. Der Park hat seit seiner Eröffnung im Jahr 2000 Millionen von Besuchern angezogen und ist zu einem bedeutenden Touristenziel in Deutschland geworden. Durch die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Ansiedlung neuer Unternehmen hat er auch zur wirtschaftlichen Entwicklung der Region beigetragen.
Die Autostadt hat ihr Ziel objektiv erreicht, die Marke und den Ruf von Volkswagen zu stärken und eine neue wirtschaftliche Entwicklungsmöglichkeit für die Region zu schaffen. Sie wurde auch für ihr innovatives Design und ihre Bildungsprogramme gelobt, die sie zu einem beliebten Ziel für Autofans aller Altersgruppen gemacht haben.
Flughafen München
Das Projekt zum Ausbau und zur Modernisierung des Flughafens München war ein PPP-Projekt, das den Bau eines neuen Terminals und die Erweiterung bestehender Einrichtungen am Flughafen München umfasste. Das Projekt wurde von privaten Investoren in Partnerschaft mit dem Freistaat Bayern, dem Eigentümer des Flughafens, durchgeführt. Das Projekt wurde 2006 begonnen und 2016 abgeschlossen.
Der neue Terminal 2 hat dazu beigetragen, die Kapazität und Effizienz des Flughafens zu erhöhen, sodass mehr Passagiere und Flüge abgefertigt werden können. Der Ausbau hat auch zum wirtschaftlichen Wachstum der Region beigetragen, indem neue Arbeitsplätze geschaffen und zusätzliche Einnahmen für den Flughafen und die lokalen Unternehmen generiert wurden.
Insgesamt kann das Projekt zum Ausbau und zur Modernisierung des Flughafens München als erfolgreiches PPP-Projekt betrachtet werden, da die Ziele der Kapazitäts- und Effizienzsteigerung des Flughafens erreicht und in Kontrast zum Berliner Flughafen gleichzeitig der Zeit- und Kostenrahmen eingehalten wurden. Alle Beteiligten – die Regierung, die Investoren, die Flughafenmitarbeiter, sowie die Passagiere – haben vom Ausbau profitiert.
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Ist das PPP-Modell noch zeitgemäß und wann macht es Sinn?
Beim PPP-Modell gilt weniger die Frage der Zeitgemäßheit, sondern der politischen und finanziellen Ausgangslage. Wenngleich dieses Realisierungsmodell für wohlhabende Industrieländer nicht der einzige Weg ist, sieht das für Entwicklungs- und Schwellenländer wieder ganz anders aus.
Für Länder mit unzureichender Infrastruktur ist es unmöglich aus eigener Kraft seinen Schulden zu entkommen. Ebenso schwer ist, es die Weichen auf wirtschaftliche Weiterentwicklung und der Erschließung neuer Zukunftsaussichten zu stellen. Für Länder mit wenig Kapital oder zu hoher Verschuldung ist es daher oft besser, sich für das PPP-Modell zu entscheiden. Besonders im Hinblick fehlender Expertise im Regierungsapparat sollte die Durchführung komplexer Projekte besser abgegeben werden. Für die Chance komplexe Risiken auf private Konzerne und Banken abzuwälzen, um dabei das staatliche Budget und die Steuerzahler für eine Weile zu entlasten, lohnt es sich die damit verbundenen Risiken und Folgen einzugehen.
Aber das ist eben der Kompromiss, der eingegangen werden muss, wenn der öffentliche Apparat von der Effizienz des Privatsektors profitieren möchte. Erwarten Sie nicht die Art von Transparenz, die Sie von öffentlichen Auftraggebern gewohnt sind.
Daher ist besondere Vorsicht geboten, wenn die Abhängigkeit von privaten Konzernen zu groß wird. Das wäre beispielsweise dann der Fall, wenn nur eine begrenzte Anzahl privater Einrichtungen für die Realisierung des Projektes in Frage kommen würde (z.B.: bei der Entwicklung eines Düsenjägers). Die begrenzte Anzahl an möglichen Teilnehmern, die groß genug wären, um diese Aufgaben übernehmen zu können, würden die erforderliche Wettbewerbsfähigkeit für faire Preise verhindern.
Dasselbe würde gelten, wenn das Know-how zu stark auf privater Seite liegt. Die Regierung wäre von Grund auf benachteiligt, da es für sie schwer möglich ist, die vorgeschlagenen Kosten genauestens zu bewerten.
Ein Kommentar von Harald Schumann fasst die Gefahr der PPP-Projekte im Zusammenhang mit verdeckter Staatsverschuldung bzw. kommunaler Schattenverschuldung gut zusammen: „Der Vorteil der „Partnerschaft“ mit Banken und Baukonzernen ist nur, dass die über Jahrzehnte laufenden Zahlungspflichten des Staates nicht auf dessen Schuldenquote angerechnet werden“.
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PPP-Projekte: Ist es besser in den sauren Apfel zu beißen?
Unterm Strich sollte zählen, dass Geschäfte bei denen öffentliche Steuergelder involviert sind, nicht in privaten Hinterzimmern beschlossen werden. Stattdessen sollten sie nachvollziehbar und rechenschaftspflichtig verlaufen.
Die offensichtliche Lösung wäre es, für die Abwicklung solcher Großprojekte, Staatseinnahmen heranzuziehen. Das würde jedoch erfordern, die staatlichen Budgets umzuschichten oder die Steuern anzuheben. Dem Steuerzahler verständlich zu machen, dass dieser auf die eine oder andere Weise für die Realisierung eines PPP-Projektes ohnehin aufkommen muss, ist zugegeben eine kompliziertere Angelegenheit. Denn, wenn er vor die Wahl gestellt werden würde, entweder Mautgebühren oder höhere Steuern zu zahlen, so würde er sich vermutlich für Ersteres entscheiden.
Am Ende des Tages ist es für einen Staat notwendig, wichtige Projekte zur Förderung des Wirtschaftswachstums und der künftigen Rentabilität zu realisieren. Seien es Autobahnstrecken oder ähnlich große Bauvorhaben. Daher wird es zu einer Frage der Staatsverschuldung und ob bzw. wie hoch diese hochgetrieben werden können, um den gewünschten Effekt des wirtschaftlichen Durchbruchs hervorzurufen. Wir sollten jedoch nicht vergessen, dass langjährige PPP-Projekte nicht nur von uns abbezahlt werden, sondern womöglich auch von nachfolgenden Generationen.
